УПРАВЛЕНИЕ КОНФЛИКТАМИ ИНТЕРЕСОВ
КАК ИНСТРУМЕНТ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ
(ЧАСТЬ 2)

Р.В.КИЕНЯ,
юрист

Материал подготовлен с использованием
правовых актов по состоянию
на 27 июля 2012 г.

(См. также: часть 1 данной статьи)

Предотвращение и урегулирование конфликтов интересов

Информация о конкретном реальном или потенциальном конфликте интересов, как правило, поступает представителю нанимателя от самого должностного лица - участника конфликта.
Однако роль нанимателя в выявлении конфликтов интересов не должна ограничиваться работой только с такой информацией.
Сведения о конфликтах интересов с участием конкретных должностных лиц могут быть также получены:
- из обращений граждан и юридических лиц, публикаций в средствах массовой информации;
- в результате совместного анализа имеющихся сведений о личных интересах должностного лица и выполняемых им служебных обязанностях;
- из других источников.
К примеру, если в декларации о доходах и имуществе должностного лица указано, что оно получает дополнительные доходы в конкретной организации (приобрело имущество у конкретного физического лица, реализовало ему имущество и т.п.), следует определить, целесообразно ли поручать должностному лицу совершать какие-либо действия по службе в отношении этой организации (этого физического лица) и не повлечет ли это возникновение конфликта интересов.
Активное участие в выявлении конфликтов интересов должны принимать кадровые службы и службы безопасности организаций.
Обязанности в сфере предотвращения и урегулирования конкретных конфликтов интересов возлагаются как на самих должностных лиц - участников конфликтов, так и на их нанимателей.
Как правило, должностное лицо обязано самостоятельно устанавливать наличие признаков реального или потенциального конфликта интересов и сообщать об этом представителю нанимателя, который в свою очередь должен принять меры по недопущению возникновения реального конфликта интересов или его урегулированию.
Если наниматель сам обнаружил признаки конфликта интересов, он должен по собственной инициативе принять меры по его предотвращению или урегулированию.
Общие требования к порядку предотвращения и урегулирования конфликтов интересов, возникающих в деятельности государственных должностных лиц, определены в ст. 18-1 Закона Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З "О борьбе с коррупцией" (далее - Закон о борьбе с коррупцией) <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии с ч. 5 ст. 18-1 Закона о борьбе с коррупцией требования, предусмотренные указанной статьей, не распространяются на участников отношений, регулируемых законодательными актами Республики Беларусь, устанавливающими порядок уголовного, административного процесса, конституционного, гражданского судопроизводства, судопроизводства в хозяйственных судах.

Государственное должностное лицо обязано уведомить в письменной форме своего руководителя, в непосредственной подчиненности которого оно находится (начальника структурного подразделения, заместителя руководителя организации и т.д.), о возникновении конфликта интересов или возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно, и вправе в письменной форме заявить самоотвод от принятия решения, участия в принятии решения либо совершения других действий по службе (работе), вызывающих или могущих вызвать возникновение конфликта интересов.
Из сущности рассматриваемого правового института следует, что государственное должностное лицо при исполнении служебных обязанностей должно также:
- обеспечивать постоянный личный самоконтроль;
- руководствоваться исключительно предписаниями нормативных правовых актов и своими должностными инструкциями;
- строго соблюдать антикоррупционные и иные запреты и ограничения;
- быть абсолютно объективным и беспристрастным, игнорировать любые личные выгоды, пресекать возникающие побуждения оказать кому-либо неправомерную услугу или иное незаконное предпочтение;
- обеспечить соблюдение того, чтобы принимаемые решения не зависели от его семейных, политических, религиозных, этнических или иных вкусов и предпочтений;
- принимать все необходимые меры по недопущению возможности возникновения конфликта интересов, в том числе воздерживаться от личных контактов с организациями (их должностными лицами) и физическими лицами, в отношении которых государственное должностное лицо реализует государственно-властные полномочия, управленческие, контрольные, надзорные и иные служебные функции.
Непосредственный руководитель государственного должностного лица:
- обязан принять письменное сообщение государственного должностного лица о конфликте интересов;
- вправе отклонить заявленный государственным должностным лицом самоотвод и письменно обязать его совершить соответствующие действия по службе (работе);
- обязан информировать руководителя организации о возникновении или возможности возникновения конфликта интересов и результатах рассмотрения заявленного государственным должностным лицом самоотвода.
Окончательное решение о порядке предотвращения или урегулирования конфликта интересов принимает руководитель организации, который вправе:
- дать государственному должностному лицу письменные рекомендации о принятии мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;
- отстранить государственное должностное лицо от совершения действий по службе (работе), вызывающих или могущих вызвать у государственного должностного лица конфликт интересов (например, исключить из состава комиссии или рабочей группы; запретить принимать участие в голосовании, сохранив право на участие в обсуждении; запретить визировать конкретный документ, поручив это другому должностному лицу; временно, на период урегулирования конфликта интересов, ограничить доступ к определенным сведениям и др.);
- перевести государственное должностное лицо в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, с должности, исполнение обязанностей по которой вызвало или может вызвать возникновение конфликта интересов, на другую равнозначную должность <2>;
- поручить исполнение прежних должностных обязанностей на новом рабочем месте либо изменить, в том числе временно, должностные обязанности государственного должностного лица в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь;
- принять иные меры, предусмотренные законодательством Республики Беларусь.
--------------------------------
<2> Такой перевод должен осуществляться в порядке, предусмотренном ст. 30 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее - ТК).

Установленный ст. 18-1 Закона о борьбе с коррупцией механизм управления конфликтами интересов не является исчерпывающим и может быть конкретизирован.
В частности, в целях предотвращения и урегулирования конфликта интересов руководитель организации может предложить государственному должностному лицу:
- отказаться от выгоды, являющейся причиной возникновения конфликта интересов (например, реализовать долю участия в уставном фонде коммерческой организации);
- отказаться от выполнения иной оплачиваемой работы;
- уволиться по собственному желанию, если конфликт интересов носит постоянный и неустранимый характер.
В локальных нормативных правовых актах может быть установлен аналогичный механизм предотвращения и урегулирования конфликтов интересов, возникающих в деятельности лиц, приравненных к государственным должностным лицам.
При определении методов предотвращения и урегулирования конфликтов интересов должны учитываться:
- характер и масштаб конфликта;
- занимаемая должность участника конфликта;
- степень общественного доверия лицу, занимающему эту должность;
- характер и размер материального ущерба, который может быть причинен в результате непринятия мер по предотвращению и урегулированию конфликта;
- вред, который может быть нанесен авторитету и деловой репутации организации.
Если конфликт интересов является незначительным либо должностное лицо - участник конфликта не может повлиять на принимаемое решение, нет и необходимости принимать какие-либо меры по урегулированию такого конфликта.
Например, если должностное лицо владеет мизерной долей участия в уставном фонде хозяйственного общества, это вряд ли существенно скажется на объективности служебных действий данного лица в отношении хозяйственного общества, а возникший конфликт интересов не потребует специального урегулирования.
Отношения должностного лица с другими лицами могут быть различными (служебными, семейными, близкими дружескими, приятельскими и т.д.), а степень влияния таких отношений на правомерность решений, принимаемых должностным лицом в интересах этих лиц, неодинакова. В одних ситуациях конфликт интересов будет существенным, а в других - незначительным или даже маловероятным.
Соответственно этому должны определяться и меры, которые необходимо принять в возникшей ситуации.
Разногласия между должностным лицом, его непосредственным руководителем и руководителем организации, возникающие в процессе предотвращения и урегулирования конфликта интересов, должны разрешаться в порядке, установленном трудовым и иным законодательством.
С учетом требований ст. 18-1 Закона о борьбе с коррупцией особого внимания заслуживает механизм управления конфликтами интересов, которые возникают в деятельности руководителей организаций, являющихся государственными должностными лицами.
Нанимателями таких руководителей могут быть должностные лица, другие организации либо коллегиальные органы организаций (общее собрание участников, наблюдательный совет, совет директоров и т.д.).
Поскольку данное обстоятельство Законом о борьбе с коррупцией не учтено, представляется, что в случае, когда нанимателем руководителя организации является другая организация либо коллегиальный орган организации, письменное сообщение о конфликте интересов должно направляться соответственно руководителю другой организации или коллегиальному органу, которые и должны принять решение о порядке предотвращения и урегулирования конфликта.
Руководители организаций могут оказываться в ситуациях конфликта интересов достаточно часто. Порядок управления некоторыми такими конфликтами четко определен Законом о борьбе с коррупцией.
Так, например, в соответствии с абз. 3 ч. 1 ст. 17 Закона о борьбе с коррупцией руководитель государственного предприятия обязан сообщить в государственный орган (организацию), в подчинении (ведении) которого (которой) находится предприятие (в состав которого (которой) оно входит), о намерении совершить от имени предприятия сделку с хозяйственным обществом, собственниками имущества или аффилированными лицами которого являются супруг (супруга), близкие родственники или свойственники руководителя. Без согласия соответствующего государственного органа (организации) руководитель государственного предприятия не вправе совершить такую сделку, а равно поручить ее совершение иному должностному лицу.
Кроме того, ст. 17 Закона о борьбе с коррупцией установлен порядок совершения и некоторых других сделок, в которых у руководителя организации, являющегося государственным должностным лицом, имеется личный интерес.
Однако руководителю организации нецелесообразно обращаться за урегулированием каждого конфликта интереса к своему нанимателю (представителю нанимателя).
К примеру, если руководитель организации намерен принять на работу своего супруга (супругу), близкого родственника или свойственника, может возникнуть конфликт интересов, уровень которого зависит от уровня должности, на которую планируется трудоустроить это лицо.
Если вакантная должность относится к категории должностей высшего звена управления (заместитель руководителя организации, главный инженер и т.п.), то ситуацию, связанную с таким трудоустройством, скорее всего, следует рассматривать как существенный конфликт интересов и сообщить о ней нанимателю (представителю нанимателя).
При трудоустройстве супруга (супруги), близкого родственника или свойственника на иные должности, в том числе среднего и низшего звена управления, руководителю организации целесообразно передать права по решению данного вопроса другому уполномоченному на это лицу (например, своему заместителю). Это обеспечит объективность и беспристрастность при принятии решения о трудоустройстве. В таком случае сообщать о возникшей ситуации нанимателю (представителю нанимателя) представляется необязательным (если иное не установлено нормативными правовыми актами).
Особенности процедуры управления конфликтами интересов следует устанавливать индивидуально применительно к конкретной организации.
Письменное сообщение о реальном или потенциальном конфликте интересов должностное лицо может излагать в форме заявления, докладной или служебной записки, в которых должны быть максимально полно изложены обстоятельства, свидетельствующие о возникновении или возможности возникновения конфликта интересов.
Руководитель, принимающий такое сообщение, должен проверить, все ли детали конфликта интересов отражены в сообщении, и при необходимости предложить должностному лицу внести в него дополнительные сведения.
В каждой организации следует определить:
- порядок делопроизводства по письменным сообщениям о конфликтах интересов и иным документам, связанным с предотвращением и урегулированием конфликтов (порядок регистрации, сроки и порядок хранения таких документов);
- срок, в течение которого непосредственный руководитель должностного лица обязан рассмотреть полученное письменное сообщение о конфликте интересов и заявленный должностным лицом самоотвод, а также доложить о принятых им мерах руководителю организации;
- форму (желательно письменную), в которой непосредственный руководитель должностного лица обязан доложить руководителю организации о принятых мерах;
- срок, в течение которого руководитель организации обязан принять окончательное решение о порядке предотвращения или урегулирования конфликта интересов.
Спорные вопросы, связанные с управлением конфликтами интересов, руководитель организации может предварительно вынести на обсуждение коллегиального органа, который должен подготовить ему соответствующие предложения.
В республиканских органах государственного управления и иных государственных организациях, подчиненных Правительству Республики Беларусь, областных, Минском городском, городских, районных исполкомах, местных администрациях районов в городах обязанности по разрешению таких вопросов возложены на комиссии по противодействию коррупции <3>.
--------------------------------
<3> Пункт 5 Типового положения о комиссии по противодействию коррупции, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26.12.2011 N 1732.

В иных организациях аналогичными полномочиями также могут быть наделены комиссии по противодействию коррупции, что необходимо закрепить в локальных нормативных правовых актах, определяющих правовой статус этих комиссий.
За несообщение о конфликте интересов должностное лицо может нести дисциплинарную ответственность только при наличии вины, если будет установлено, что возникшая ситуация однозначно свидетельствовала о потенциальном или реальном конфликте интересов (например, была включена в утвержденный перечень ситуаций потенциального конфликта интересов), должностное лицо знало или обязано было знать о конфликте и не сообщило о нем.
Такую же ответственность могут нести непосредственный руководитель должностного лица и руководитель организации, которые знали о том, что должностное лицо находится (будет находиться) в ситуации конфликта интересов, и не приняли мер по предотвращению и урегулированию конфликта.
Решения, принятые под влиянием конфликта интересов и нарушающие права и законные интересы граждан, организаций, общества и государства, могут быть отменены в порядке, предусмотренном законодательством.
По мере накопления опыта предотвращения и урегулирования конфликтов интересов следует вносить необходимые коррективы и в практику управления такими конфликтами.
После того как управление конфликтами интересов будет надлежащим образом внедрено в практическую деятельность, оно может стать хорошей альтернативой некоторым антикоррупционным запретам и ограничениям, использование которых в настоящее время представляется недостаточно обоснованным и в большинстве случаев - неэффективным в предупреждении коррупции.
В частности, установленные ч. 1 ст. 17 Закона о борьбе с коррупцией для государственных должностных лиц ограничения по занятию предпринимательской деятельностью и выполнению иной оплачиваемой работы сдерживают трудовую активность этих лиц, ограничивают возможности реализации имеющихся у них навыков и умений, а также достижения желаемого уровня материального благополучия.
Кроме того, в условиях низкой оплаты труда и отсутствия надлежащих гарантий и компенсаций со стороны государства такие ограничения:
- создают социальную напряженность;
- вызывают обоснованные претензии к государству;
- создают государственным должностным лицам препятствия в реализации интеллектуальных и физических способностей, желания выполнять дополнительную работу, обеспечить достойный уровень жизни себе и своим близким;
- стимулируют этих лиц к получению дополнительных доходов противоправными способами, в том числе путем совершения коррупционных деяний <4>.
--------------------------------
<4> Такие ограничения, однако, представляются необходимыми и абсолютно обоснованными для государственных служащих, которые имеют специфический статус, реализуют государственно-властные полномочия и должны быть сконцентрированы на решении государственно-важных задач.

Поэтому применительно к государственным должностным лицам (кроме государственных служащих) представляется целесообразным:
- отменить установленные ч. 1 ст. 17 Закона о борьбе с коррупцией ограничения по занятию предпринимательской деятельностью и выполнению иной оплачиваемой работы;
- установить, что занятие такой деятельностью и выполнение такой работы не допускаются лишь в тех случаях, когда это создает конфликт интересов.
Одновременно в ТК следует предусмотреть норму, которая бы предоставляла нанимателю право переводить работника, занимающего должность государственного должностного лица, без его согласия - на другую равнозначную, а с его согласия - и на неравнозначную, должность, если, работая в настоящей должности, работник постоянно находится в ситуации конфликта интересов и урегулирование такого конфликта другими способами невозможно.